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新版《产业用地政策实施工作指引》释放五大改革信号|产业用地系列谈（一）

2019-06-10 来源： ppp运作实务作者：中伦律师事务所周兰萍孟奕宋茜

前言：

近年来，国务院及各部委出台了一系列涉及产业用地政策的文件，并在推动新旧动能转换和产业转型升级、保障民生服务设施建设方面发挥了积极作用。2016年，原国土资源部就已编制形成《产业用地政策实施工作指引》，对于支持产业发展的用地政策进行了整理归纳。在不到三年的时间内，自然资源部又更新发布了《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（以下简称“《工作指引》”），此次2019年版《工作指引》做了哪些修改？释放了哪些信号？笔者进行了深入解读。

一、新版《工作指引》怎么使用？

首先需要明确的是，《工作指引》并不是针对特定产业用地出台的优惠政策或指导意见。与2016年版《工作指引》相同，其作用是方便地方政府和市场主体全面掌握和准确把握产业用地政策的要点，而对一系列现行有效的支持产业发展用地政策做出的全面梳理和总结。因此，在内容结构上，新旧《工作指引》也较为相似，分别对产业用地政策的内涵、产业用地政策的实施、产业用地管理的要求等予以说明。

值得注意的是，2019年版《工作指引》专门设置了“土地供应基本规定”章节，依据法律法规规定梳理了对国有建设用地使用权划拨、出让、改变土地用途等的管理要求，便于市场主体准确把握产业用地政策。同时，新版《工作指引》还将历年来国务院及各部委出台的产业用地政策进行了整理，以文件清单形式作为附录方便各政府部门和市场主体更加系统性地掌握各行业或领域内的具体产业用地政策。

二、新版《工作指引》做了哪些修改？

2016年版《工作指引》的出台是国家以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的一项重大举措，通过鼓励盘活现有建设用地发展相关产业、保障各种所有制经济主体公平参与市场竞争，促进产业结构和土地利用结构双调整双优化。随着党的十九大指出，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，同时在加快完善社会主义市场经济体制方面，对于要求支持民营企业发展，激发各类市场主体活力提出了新的要求，因此有必要对《工作指引》进行更新。

在编制原则上，2019年版《工作指引》始终将营造公平竞争环境、推动高质量发展和更好服务市场主体作为首要原则，自然资源部相关负责人在媒体座谈会上也强调更新《产业用地政策实施工作指引》，是为了更好地指导地方自然资源主管部门规范执行产业用地政策，为包括民营企业在内的各种所有制经济提供良好服务。

在具体内容上，虽然结构类似，但是2019年版《工作指引》进一步围绕产业用地中涉及的土地用途管制、土地利用计划安排、国有建设用地供应、地价评估与管理、集体建设用地利用等方面的内容，对产业用地政策的适用情形和依据作了更加系统的细化和整理，内容更加全面和具有指导性。（具体修改和更新的主要内容可参见附表）

三、新版《工作指引》释放了哪些市场信号？

通过对新旧《工作指引》的比较，不难发现无论是在国家重点支持产业类型、建设用地的规划和利用计划安排，还是土地的供应方式上都有了较大的改变，且不仅仅是作了更加具体的细化安排，更是顺应国家经济结构转型趋势，向市场释放了新一轮的改革信号。

（一）土地指标将优先向国家重点支持产业倾斜

十九大工作报告中明确将提高改善民生水平、完善公共服务体系和满足人民美好生活需要作为重大改革任务之一。同时，为实现增加产品和服务供给，不断优化质量水平的目标，自2017年起国务院就陆续出台《进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）等政策，都旨在鼓励社会力量进入医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域以激发市场投资活力。此次2019年版《工作指引》明确要求各地在制定国有建设用地供应计划时，要根据国家对养老、教育、医疗、体育等公共服务设施建设的政策要求，合理确定并保障土地供应规模，并在农用地转用指标、新增用地指标分配时适当倾斜，完美体现了政策指导思路上的连贯性，以及对于国家重点产业的扶持作用。

（二）对新产业、新业态项目的土地利用方式将加大探索力度

自2015年《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）开始，国家就明确支持和培育各地发展新产业、新业态。《工作指引》也指出对于新业态项目土地用途不明确的，允许自然资源主管部门结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需要，会同产业主管部门提出规划用途的建议意见。而这一趋势也已在各地方政府出台的产业政策中有所体现，例如为适应创新型企业发展和创新人才的空间需求，广州市出台《广州市提高工业用地利用效率实施办法》（穗府办规〔2019〕4号）通过创设新型产业用地（m0）专门用于研发、创意、设计、中试、检测、无污染生产等环节及其配套设施的用地。可见，未来随着我国新型城镇化建设水平从高增长向高质量逐渐发展，各地对于新型产业、新业态项目的土地利用方式的探索程度也将不断深化。

（三）为项目落地提供更具弹性的土地管理模式

受到城市规划和土地性质（特别是农用地或未利用地）的影响，项目选址和规划调整问题一直以来都是阻碍产业落地的重要因素。2019年版《工作指引》在2016版《工作指引》明确“允许光伏发电站项目可按原地类认定和管理使用未利用地”的基础上，更是将允许按原地类认定和管理使用的项目范围进一步扩大至风力发电、旅游、乡村旅游停车设施、自驾车旅居车营地、冰雪场地设施和深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目等多个产业项目领域。同时，还明确鼓励开发区、产业集聚区、科技企业孵化器等向中小企业提供进行生产、研发、设计、经营的多功能用地，通过引导产业项目合理选址和土地用途兼容复合利用“两手抓”的有效手段加快产业项目的落地。

（四）多样化的建设用地供给方式将成为主流

过去为实现产业招商目标或支持特定产业项目的落地，采用土地划拨和协议出让是地方政府吸引社会力量的常用手段，但是随着《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）的出台以及对于土地协议出让愈加严格的规范措施，过去“老套路”已无法满足当前政策形势下的实际需求。因此，为了进一步促进土地节约集约利用，有效降低企业用地成本，近年来，不少地方政府已在开始探索采用长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期、“带设计方案”出让等多样化方式供应国有建设用地使用权，例如《江西省工业用地长期租赁、先租后让、租让结合暂行办法》(赣国土资发〔2017〕3号), 《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》（穗府规〔2017〕9号），《广东省自然资源厅关于印发贯彻落实<广东省推进粤港澳大弯曲建设三年行动计划（2018-2020年）>具体措施的通知》等。另外，为进一步提升城市产业布局合理性，促进土地开发利用的高效性，通过将产业配套设施建设纳入土地供应条件，也将成为未来建设用地供给的主流方式。在采用灵活方式供地的同时，地方政府也必将对土地利用效率、落地项目的产出指标等提出更高的要求和更严格的约束。

（五）产业投资热点将从城镇化走向新农村

2018年9月《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》出台，明确将推进农村一二三产业交叉融合，加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系，推动乡村产业全面振兴作为重大发展目标。2019年中央一号文件又一次强调发展壮大乡村产业，通过充分发挥乡村资源、生态和文化优势，发展适应城乡居民需要的休闲旅游、餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等产业拓宽农民增收渠道。可见，国家对于乡村产业体系发展的重视。此次2019年版《工作指引》对此也做出响应，包括鼓励产业发展使用集体建设用地，对养老服务设施建设、乡村旅游、自驾车旅居车营地等项目用地给予明确的支持性意见。加之《土地管理法》将在集体土地管理方面做出重大调整，乡村产业项目所蕴含的巨大潜力将被有效激发，乡村产业有望成为未来的产业投资的新热点，值得市场主体提前布局并长期关注。

结语:

新版《工作指引》是国家经济结构转型趋势下对产业用地政策的一次全面整理，如何利用好这一政策“工具包”，从一系列政策中找到产业发展的信号以及下一轮产业投资的热点是每个市场主体应当重点关注的话题。为了进一步梳理有关产业用地的政策规范，以及对于产业项目实操案例进行经验总结，笔者也会陆续撰写产业用地系列文章，敬请广大读者关注！

附表：2016年版和2019年版《产业用地政策实施工作指引》比较

章节	内容	2016年版	2019年版
总则	产业用地政策含义	均强调产业用地政策是适用于特定行业的用地政策，但特定行业不包括房地产业。
	产业用地涉及的内容	涉及的土地供应、开发利用和土地利用年度计划、土地供应计划编制及登记工作。	在2016版基础上增加有关国土空间规划、土地用途管制等涉及的政策要点。
	产业用地基本原则	均坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格和用地主体一视同仁的原则。
土地供应基本规定	土地划拨、出让、改变用途	/	属于新版新增章节，重点梳理了土地划拨、出让、改变用途等土地管理的基本概念和管理要求，方便理解政策，同时增强与产业用地政策实施部分内容的衔接。
产业用地政策实施	可按原地类管理的情形	明确了对光伏发电、旅游项目等占用土地可按原地类管理的情形。	新增对风力发电、乡村旅游停车设施、自驾车旅居车营地、冰雪场地设施和深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目等占用土地可按原地类管理的情形。
	国有建设用地供应计划安排	对创新创业企业、小微企业、中西部地区利用外资优先安排用地计划指标	新增对医疗、养老、教育、文化、体育等民生领域用地指标适当倾斜，对国家级开发区利用外资优先安排用地计划指标。
	土地用途的确定	依据规划部门给出的规划条件，确定土地供应用途。	按照《城乡规划法》的规定，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为出让合同的组成部分。
		均明确了新产业、新业态类型用地的规划用途确定方式。
产业用地政策实施	配套设施建设纳入土地供应条件的情形	均明确对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区居家养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。
	支持土地复合利用的情形	/		鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。
	以长期租赁、先租后让、租让结合等方式供应国有建设用地使用权	明确各类产业用地均可采取长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。		新增弹性年期的供地方，并对长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期进行定义。
		均明确按用途依法需采取招标拍卖挂牌方式出让的土地，招标拍卖挂牌工作可在租赁环节实施；在承租方使用租赁土地达到合同约定条件后需办理出让手续时，可采取协议方式。
	以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权	/		对以作价出资（入股）方式供应国有建设用地使用权的适用情形和程序等作了具体说明。
产业用地政策实施	企业转型涉及的用地	/		明确了旧城区改建需所涉及的流通业用地、工业用地，以及经营性文化事业单位转制涉及的原划拨土地的处理原则。
	鼓励地下空间开发	/		鼓励利用地下空间建设公共停车场。
	关于地役权	地役权适用于在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施等小型设施的情形。		删除。
	关于土地价格评估	/		明确产业用地供应前应依据土地估价结果和产业政策综合确定底价，产业用地价格评估应遵循出让地价评估技术规范。
	土地供应价格的确定	明确特殊工业项目和农产品批发市场用地作为经营性商业用地的底价确定方式。		新增旅游相关建设项目、冰雪项目和乡村旅游项目的土地出让底价确定方式。
	使用集体建设用地情形	明确产业用地政策允许依法使用集体建设用地的原则。		细化在养老、农业农村体验活动场所、乡村旅游基础设施和自驾车旅居车营地等项目上允许使用集体建设用地的情形。
产业用地管理要求	国家支持发展产业项目的认定	均要求对相关项目是否属于国家支持发展产业难以确认的，由市、县自然资源主管部门应会商产业主管部门对项目性质予以认定。
	土地供应前置条件	均要求前置供应前置条件时，市、县自然资源主管部门应当书面明确设置土地供应前置条件的理由或必要性、适用要求、具体内容表述及条件履约监管主体、监管措施、违约处理方式等。
		/		市、县自然资源主管部门认为相关前置条件不影响公平、公正竞争的，可以予以设置。
	限制改变用途与分割转让	均要求相关规范性文件有限制改变用途、限制转让或分割转让等规定的，原则上应当将限制要求写入划拨决定书或有偿使用合同，在分割转让审批中予以落实。
		/		探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。
	卷宗与台账管理	均要求市、县自然资源主管部门要加强产业用地政策实施的服务和监管。